在城市發(fā)展的進程中，從增量擴張邁向存量優(yōu)化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。近期，國家發(fā)展改革委下達了令人矚目的800億元中央預算內(nèi)投資城市更新專項資金，這一重大舉措為各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市危舊房改造等項目注入了強大動力。與此同時，中辦、國辦印發(fā)的《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，更是為城市更新繪制了宏偉藍圖，明確提出到2030年，要讓城市更新取得顯著成效，讓城市成為人民高品質(zhì)生活的理想空間。在這樣的政策背景下，各地政府如何精準把握政策紅利，科學謀劃城市更新項目，成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的關鍵課題。

從粗放走向精細，“繡花功夫”成主調(diào)

中央財經(jīng)委員會第五次會議著重強調(diào)，城市更新需秉持“不搞大拆大建，注重繡花功夫”的原則，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展機制。這一政策轉(zhuǎn)向意義深遠，標志著城市更新從過去大規(guī)模的拆除重建，轉(zhuǎn)向精細化的微改造。以北京、上海等試點城市為例，它們明確規(guī)定城市更新中拆除建筑面積不得超過總量的20%，更多地聚焦于對現(xiàn)有建筑和空間的優(yōu)化利用。這種轉(zhuǎn)變不僅能最大程度地保留城市的歷史記憶和文化底蘊，還能有效降低更新成本，減少對居民生活的干擾，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

資金來源多元化，“政府搭臺、多方唱戲”

過去，城市更新項目資金主要依賴政府財政投入，如今則倡導“多元參與”的新模式。住建部數(shù)據(jù)顯示，2025年全國城市更新專項資金規(guī)模預計達到1.8萬億元，較2023年增長40%，其中中央財政直達資金占比提升至35%。同時，明確要求REITs、PPP等市場化工具在項目總投資中的應用比例需達到40%以上。這意味著政府在城市更新中，將更多地扮演引導者和協(xié)調(diào)者的角色，通過制定政策、搭建平臺，吸引社會資本、金融機構(gòu)等多元主體參與，形成“政府搭臺、多方唱戲”的良好局面，共同為城市更新注入資金活水。

評價體系革新，“質(zhì)量效益”為核心

在績效評價方面，城市更新也從以往單純追求規(guī)模和速度，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅刭|(zhì)量和效益。新增的“居民滿意度”“碳減排量”“資產(chǎn)增值率”等12項核心指標，全面涵蓋了民生改善、綠色發(fā)展、經(jīng)濟增長等多個維度。這要求各地政府在謀劃城市更新項目時，不能只關注短期的建設成果，更要著眼于項目長期的運營效果和綜合效益，以實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展和居民生活品質(zhì)的全面提升。

民生保障類項目：從“住有所居”到“住有宜居”

在新一輪城市更新行動中，民生保障類項目始終占據(jù)著重要位置，需要構(gòu)建“保基本-提品質(zhì)-創(chuàng)標桿”的三級體系。

基礎類項目著重解決老舊小區(qū)的基本生活需求。2025年，中央財政專門單列5000億元，用于支持2000年底前建成的老舊小區(qū)在水電氣暖管網(wǎng)、適老化設施等6大類基礎方面的改造。地方政府可結(jié)合本地實際情況，增加電梯加裝、停車設施建設等自選項目。以上海靜安區(qū)為例，在老舊小區(qū)改造過程中，不僅對基礎設施進行了更新，還同步植入了嵌入式養(yǎng)老、共享廚房等12項便民服務，居民滿意度大幅提升至92%，資產(chǎn)估值平均上漲15%，真正實現(xiàn)了老舊小區(qū)的“華麗轉(zhuǎn)身”。

品質(zhì)提升類項目聚焦于打造“15分鐘生活圈”，致力于為居民提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務。社區(qū)食堂、托育機構(gòu)、體育場館等設施的合理布局，能極大地提升居民的生活質(zhì)量。深圳市在福田區(qū)試點“行政服務大廳社區(qū)化”，將236項政務服務下沉至更新后的社區(qū)綜合體，使居民辦理政務服務的半徑縮短至800米，極大地方便了居民生活。為確保這類項目符合居民需求，各地政府可建立“居民議事會”機制，廣泛征求居民意見。如成都武侯區(qū)規(guī)定，只有居民投票率超60%的項目方可立項，通過這種方式，項目落地效率提升了30%，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的發(fā)展思想。

產(chǎn)業(yè)升級類項目：從“騰籠換鳥”到“鳳凰涅槃”

產(chǎn)業(yè)升級類項目是推動城市經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，需要擺脫傳統(tǒng)“拆舊建新”的模式，探索新的實施路徑。

工業(yè)遺存活化是其中的重要方向之一。北京798藝術(shù)區(qū)就是一個成功的范例，通過對工業(yè)建筑風貌的精心保護，并巧妙植入文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了從廢棄工廠到文化藝術(shù)高地的華麗蛻變。單位面積產(chǎn)值從改造前的8000元/㎡飆升至5萬元/㎡，并帶動周邊區(qū)域形成了千億級文化產(chǎn)業(yè)集群，成為城市產(chǎn)業(yè)更新的標桿。

低效園區(qū)轉(zhuǎn)型也是產(chǎn)業(yè)升級的關鍵舉措。廣州天河智慧城對12個舊工業(yè)園區(qū)實施“M0（新型產(chǎn)業(yè)用地）+人才公寓”混合開發(fā)模式，將容積率從1.2提升至2.5，稅收貢獻增長了8倍。這種模式不僅提高了土地利用效率，還為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了空間，吸引了大量人才集聚。

商圈升級改造同樣不容忽視。上海南京路步行街通過“首店經(jīng)濟+數(shù)字消費”雙輪驅(qū)動，引入全球首店126家，線上消費占比提升至35%，客流恢復至疫情前的110%。通過創(chuàng)新商業(yè)模式，提升消費體驗，商圈煥發(fā)出新的活力，成為城市消費的新熱點。

在謀劃產(chǎn)業(yè)升級類項目時，精準的產(chǎn)業(yè)定位至關重要。各地政府可引入“產(chǎn)業(yè)可行性評估”工具，如蘇州工業(yè)園區(qū)在更新前委托第三方機構(gòu)開展“四率評估”（土地利用率、產(chǎn)業(yè)匹配率、稅收貢獻率、就業(yè)帶動率），對評分低于70分的項目不予立項，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市資源相匹配。同時，探索“產(chǎn)業(yè)更新單元”模式，將分散的產(chǎn)業(yè)地塊整合開發(fā)，如深圳南山“大沙河創(chuàng)新走廊”整合23個舊工業(yè)區(qū)，形成了“高校-科研院所-企業(yè)”的創(chuàng)新生態(tài)圈，研發(fā)投入強度達4.8%，遠超全國平均水平，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了強大動力。

生態(tài)韌性類項目：從“應對災害”到“主動適應”

隨著全球氣候變化，極端天氣頻繁出現(xiàn)，城市生態(tài)韌性建設已成為城市更新的重中之重。2025年，中央財政安排2000億元用于海綿城市、韌性社區(qū)等項目建設，為城市應對自然災害提供了有力支持。

長沙梅溪湖新城在生態(tài)韌性建設方面做出了積極探索，通過“滲滯蓄用排”五位一體的設計理念，使城市內(nèi)澇防治標準提升至50年一遇，年徑流總量控制率達85%，榮獲2024年聯(lián)合國人居環(huán)境獎。這種海綿城市建設模式，能夠有效增強城市對雨水的吸納和調(diào)節(jié)能力，減少內(nèi)澇災害的發(fā)生。

立體生態(tài)項目也是提升城市生態(tài)韌性的重要手段。在地下空間，可重點建設綜合管廊和蓄滯洪區(qū)。杭州錢江新城地下管廊全長32公里，納入12類管線，道路開挖率下降90%，不僅提高了城市基礎設施的安全性和穩(wěn)定性，還為城市發(fā)展預留了更多空間。在地面空間，打造“口袋公園”“屋頂花園”等綠色空間。上海楊浦濱江通過“工業(yè)遺跡+生態(tài)修復”模式，建成5.5公里連續(xù)濱江公共空間，生物多樣性指數(shù)提升40%，為市民提供了親近自然的休閑場所。在空中走廊，布局步行連廊和立體綠化。新加坡“天空之城”計劃通過27公里空中步道串聯(lián)18個更新單元，步行通勤比例提高至35%，既改善了城市交通擁堵狀況，又提升了城市的生態(tài)景觀。

智慧治理類項目：從“數(shù)字賦能”到“智慧共生”

智慧城市更新已從單一的技術(shù)應用，逐步向全域場景融合的方向發(fā)展。2025年，新型智慧城市建設資金的60%將用于社區(qū)智慧化改造，主要集中在以下三大領域。

智能感知網(wǎng)絡的建設是基礎。深圳福田區(qū)在城市更新過程中，部署了5.2萬個智能傳感器，能夠?qū)崿F(xiàn)對垃圾滿溢、消防通道占用等18類事件的自動預警，大大提高了城市管理的效率和精準度。

數(shù)字孿生平臺的構(gòu)建為城市規(guī)劃和建設提供了有力支撐。成都東部新區(qū)通過構(gòu)建城市信息模型（CIM），項目審批效率提升60%，施工誤差控制在5毫米以內(nèi)。通過數(shù)字化模擬和分析，能夠提前優(yōu)化項目方案，減少施工風險和成本。

便民服務應用的創(chuàng)新則直接提升了居民的生活品質(zhì)。杭州“城市大腦”在更新社區(qū)中推出“一碼通辦”服務，集成政務、醫(yī)療、養(yǎng)老等236項服務，居民辦事時間縮短75%。這種一站式服務模式，讓居民享受到了更加便捷、高效的公共服務。

為避免智慧更新項目出現(xiàn)“重硬件、輕軟件”的問題，各地政府可采用“三階段實施法”。在規(guī)劃階段，引入“數(shù)字沙盤”進行方案比選。蘇州工業(yè)園區(qū)通過數(shù)字模擬優(yōu)化更新時序，使施工對居民的影響降低60%。在建設階段，推行“BIM+區(qū)塊鏈”管理模式，確保工程質(zhì)量可追溯。在運營階段，建立“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”管理機制。上海浦東金橋更新項目通過運營智慧停車場、智能廣告位等數(shù)據(jù)資產(chǎn)，年均增收2800萬元，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的價值轉(zhuǎn)化。

財政資金：從“大水漫灌”到“精準滴灌”

中央財政資金在城市更新中發(fā)揮著重要的引導作用，需遵循“保基本、補短板、強創(chuàng)新”的原則。2025年新增的3000億元城市更新專項資金，將采用“因素法+項目法”進行分配。其中，60%按人口規(guī)模、財政困難程度等因素切塊下達，確保資金能夠覆蓋到最需要的地區(qū)；40%通過競爭性評審支持重點項目，激勵各地積極謀劃高質(zhì)量的城市更新項目。

地方政府可創(chuàng)新設立“城市更新母基金”，發(fā)揮財政資金的杠桿作用。例如，廣州城投集團發(fā)起設立500億元更新基金，通過“母基金+子基金”架構(gòu)，吸引社會資本參與舊村改造，杠桿放大倍數(shù)達1:4.5。這種模式能夠有效撬動更多社會資本投入城市更新項目，緩解政府財政壓力。

在專項債使用方面，需優(yōu)化“資金跟著項目走”的機制。一是發(fā)行“更新主題專項債”，如深圳2024年發(fā)行全國首單“城市更新+綠色”專項債，募集資金用于既有建筑節(jié)能改造，年化利率較普通專項債低50BP，既滿足了城市更新的資金需求，又推動了綠色發(fā)展。二是探索“專項債+市場化融資”組合，杭州上城區(qū)將專項債資金作為項目資本金，撬動銀行貸款和社會資本，使資金杠桿達到1:8，充分發(fā)揮了專項債的撬動作用。三是建立“資金池”動態(tài)管理機制，成都高新區(qū)對閑置超過3個月的專項債資金，可調(diào)撥至進度快的項目，資金使用效率提升35%，確保資金能夠得到高效利用。

市場化工具：從“初試牛刀”到“大顯身手”

公募REITs作為城市更新的重要融資渠道，在2025年迎來新的發(fā)展機遇。證監(jiān)會擬新增1000億元更新類REITs額度，重點支持持有型商業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項目。通過發(fā)行REITs，能夠?qū)⒊鞘懈马椖康奈磥硎找鏅?quán)轉(zhuǎn)化為可交易的金融產(chǎn)品，吸引社會公眾投資者參與，為項目提供長期穩(wěn)定的資金支持。

PPP模式在城市更新中也不斷創(chuàng)新發(fā)展。各地政府可通過完善項目回報機制、加強風險管理等措施，提高PPP項目的吸引力。例如，在一些城市更新項目中，采用“使用者付費+可行性缺口補助”的回報方式，既保障了社會資本的合理收益，又減輕了政府財政負擔。同時，通過建立健全項目風險分擔機制，明確政府與社會資本在項目建設、運營過程中的風險責任，確保項目順利實施。

多元參與：從“政府獨唱”到“全民合唱”

城市更新是一項系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、居民等多元主體共同參與。政府應充分發(fā)揮引導作用，制定完善的政策法規(guī)，為城市更新營造良好的政策環(huán)境。同時，加強與企業(yè)的合作，吸引有實力的企業(yè)參與城市更新項目的投資、建設和運營。例如，一些城市通過公開招標等方式，選擇具有豐富經(jīng)驗的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、建筑企業(yè)等參與老舊小區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等項目，發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢和資金優(yōu)勢。

居民作為城市更新的直接受益者，也應積極參與其中。各地政府可通過建立居民議事會、社區(qū)志愿者服務等機制，鼓勵居民參與項目的規(guī)劃、設計和監(jiān)督。例如，在老舊小區(qū)改造項目中，組織居民代表參與方案設計討論，充分聽取居民意見，使改造方案更加符合居民需求。同時，引導居民參與項目的后期管理和維護，提高居民的參與感和歸屬感，實現(xiàn)城市更新的共建、共治、共享。

800億元城市更新資金的落地，為各地城市更新工作帶來了難得的機遇。各地政府應緊緊抓住這一契機，深入研究政策導向，精準謀劃城市更新項目，創(chuàng)新資金運用方式，充分調(diào)動多元主體的積極性，共同推動城市更新行動取得實效，讓城市煥發(fā)出新的生機與活力，為人民群眾創(chuàng)造更加美好的生活環(huán)境。在城市更新的征程中，每一個精心謀劃的項目，每一筆合理運用的資金，都將成為城市發(fā)展的堅實基石，鑄就城市未來的輝煌。